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电力法需要体现和反映电力事业的公共利益属性
电力事业属于公用事业的范畴，发展电力事业的根本目的是向社会提供电力这一公共产品。国家对电力事业的管理，要服务于其根本目的，以保障公共利益的实现，因此需要予以管制。同时，市场又是实现资源优化配置最为有效的方式，因此要尽可能地让市场机制发挥作用。政府管制过多则影响市场机制的发挥，管制不足又将有损公共利益的保障，如何在管制与市场之间取得合理平衡，是电力法需要解答的根本问题。
在本世纪初，存在将上网价格较优及峰谷调节能力较强的水力发电电源，以“直供电”的方式就近接入工业园区作为工商业用电来源的情况，这种做法虽然有利于发电企业、部分电力用户乃至地方经济的发展，但规避了社会公平负担。近年来，有的经营主体以“源网荷储一体化”或“零碳岛（园）”的身份出现，但仅服务于“高净值用户”，避免承担隐形的电力普遍服务义务。有的企业以“自发自用”的名义自建火电厂，将公用电网作为其备用，不承担政府性基金、农业及居民生活用电交叉补贴等。
这些做法虽然从表面上看取得了一些积极的效果，但却有违公平原则。近年来众所关注的“隔墙售电”政策迟迟难以出台，难点就在于如何平衡其中的个体利益与公共利益。而近期出台的“绿电直连”政策（国家发展改革委、国家能源局《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》，发改能源〔2025〕650号），则对其中所涉及的政府性基金、交叉补贴及系统运行费用等多项公共利益，作出了较为合适的安排。
电力事业作为公用事业之一域，“保供”（保障电力供给）是最为根本的公共利益。电力系统的各参与主体均负有适度的“保供”责任。对于发电主体而言，不同性质的发电主体在“保供”上各有优劣，有的发电主体（如火电厂、储能电站）更能承担“保供”责任，有的发电主体（如风、光等新能源发电）不宜承担“保供”责任，因此需要有相应的市场机制或者宏观调控机制平衡彼此之间的“保供”负担，承担了较多“保供”负担的一方、应当从承担了较少“保供”负担一方获得补偿。
因此，在法律规则的设计上，需要平衡好公共利益与个体利益之间的关系，体现出电力事业的公共利益属性，公平承担社会负担，合理承担电力普遍服务义务。
电力法需要体现和反映 “中间”环节的自然垄断属性
2002年启动的电力体制改革，其核心内容是“厂网分开、竞价上网”，即将发电环节从垄断性业务中剥离，在发电侧引入市场机制；2015年启动的新一轮电力体制改革，其核心内容是“管住中间，放开两头”，将售电环节从垄断性业务中剥离，建立起市场化的售电机制，但仍保持“中间”环节的垄断经营。两次电力体制改革之所以对“中间”环节维持垄断经营，是因为作为“中间”环节的输配电业务具有自然垄断属性。上世纪80年代以来，域外国家所进行的电力市场化改革，无论是发达国家英国、美国、日本、澳大利亚，还是发展中国家巴西、阿根廷、印度，均起始于建立售电端的竞争性市场，或者在发电侧引入私人投资，又或两者兼之。
“中间”环节具有自然垄断属性，不宜放开；“两头”不具有自然垄断属性，有引入市场机制的必要。但垄断性业务与非垄断性业务的界线如何划分、需要打破哪些垄断，也不是一件容易的事。对现行电力法第25条中的供电营业区制度（即划分供电营业区、且一个供电营业区只设立一个供电营业机构供电的专营制度）的讨论即是一个最具有代表性的例子。
有人认为，该制度已成为配电、售电环节市场化改革无法逾越的法律障碍，应坚决删除，为市场竞争“松绑”；也有人认为，该制度是符合电网运营管理规律的最优安排，即便是随着电力体制市场化改革应运而生的增量配电业务也是垄断性业务，因此这项制度在电力市场化改革中仍需存续。进而言之，改革后新出现的增量配电业务中，其垄断性的配电业务基本上与竞争性的售电业务混合经营，由此也出现了垄断性业务与竞争性业务的一体化“绑定”；新业态如微电网、零碳园区的经营，在各自的经营区域内也具有垄断特性，身处其内的终端用户不具有对电力供应者的可替代选择；还有如“绿电直连“源网荷储一体化“项目等，项目本身也可能具有垄断特性。这些随着电力体制改革而出现的新业态，也出现了新的垄断性经营。区分垄断性环节与非垄断性环节、乃至区别不同的垄断情形并分别予以规制，是本次电力法修订的一大难点。
电力体制改革普遍是从改变发输配用垂直一体化格局、剥离非垄断性环节开始的，如何打破垄断一直是改革的着力点，但对于如何处理“中间”环节的自然垄断经营则讨论不够深入。在法律规则的设计上，需要处理好“中间”与“两头”的关系，体现出“中间”环节的自然垄断属性。
电力法需要体现和反映电力系统的安全属性
电力系统的运行是一个纯粹的物理过程，必须遵守物理规律，其最大的物理特性是必须保持电能的发、用实时平衡。维系这种实时平衡，才能保持电力系统的安全运行。历史上不乏“大停电”事件，近期如2025年4月28日发生的西班牙大停电。
电力系统的运行是通过大规模的社会协作实现的，这种社会协作能够持续进行的基础是安全，参与到电力系统运行的、每一个个体的安全，同时也关涉到整个体系的安全。电力系统又是一个极其复杂、参与者特别众多的复杂系统，其运行安全属于全体参与者的公共产品，具有“公地”属性。随着电力体制改革的深入推进，更多的经营主体参与到电力系统的运行中，由于各自技术特性的不同，有的更适合于为整个体系的安全作支持保障，有的更适合提供绿色、低碳、经济的电能。因此，需要发现、体现各个经营主体的“安全价值”：为整个体系提供安全保障的“贡献者”，应当得到合理的补偿；“索取者”应当负担合理的成本；系统安全的“破坏者”，应当为其后果付出代价；在系统运行出现危及安全的情况下，需要有非常规的措施保障公共安全。在改革中探索出的发电厂容量电价补偿机制、电力市场辅助服务交易机制、需求侧响应机制、有序用电机制等，均在一定程度上体现了不同经营主体的“安全价值”，这些改革的成果应当提炼成为法律规则。
在法律制度的设计上，需要充分体现电力系统的安全属性，发现各经营主体在电力系统运行上的“安全价值”，平衡不同主体之间的“安全损益”，避免安全议题上的“搭便车”和“公地悲剧”。
电力法需要协同体现和反映可再生能源发电的环境属性
风、光等可再生能源发电具有随机性、间歇性，在保障电力系统运行安全运行上作用有限，但其发电过程中零碳排放，具有很大的“环境价值”。“环境价值”也是一项重大公共利益，我国实现“双碳”目标，需要大力发展可再生能源，推进能源绿色低碳转型。
在法律制度上，可再生能源法第十四条先后设立了可再生能源发电“全额收购”“全额保障性收购”制度，叠加可再生能源补贴等政策，为可再生能源发电提供了稳定的收益预期，极大地促进了风、光等可再生能源的发展。随着可再生能源补贴“退坡”及“机制电价”的推行，“全额保障性收购”亦让位于电力市场化交易。而目前体现可再生能源“环境价值”的“绿证”（绿色电力证书），受供需不协同影响价格表现平平，可再生能源的“环境价值”被低估。
从立法逻辑来看，电力法着重于体现可再生能源发电的“电力价值”，其“环境价值”应当主要通过可再生能源法来体现，例如在可再生能源法中设立高耗能行业及企业的“绿电”（绿色电力）强制消费义务、鼓励“绿电”的自愿消费、开展“绿电”消费的信贷支持、推行公共机构优先使用“绿电”、推动“绿证”国际互认等。同时，电力法需要与可再生能源法相协同，通过“绿电”交易机制、“绿电直连”机制等体现和反映可再生能源发电的环境属性。
总体而言，立法要反映事物的“应然性”，所谓“应然性”就是事物应有的特性、属性，立法应尽可能地从“实然法”走向“应然法”。在电力法律体系的修订中，需要注意发现、体现上述电力事业的公共利益属性、电力系统运行的物理特性、输配电环节的自然垄断属性、以及可再生能源发电的环境属性。（吴德松 国网湖南省电力有限公司）
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